การฟื้นฟูเมือง

 

มหานครและเมืองใหญ่ของโลกต่างประสบกับความท้าทายจากการดำรงอยู่อย่างเมือง (Urbanization) ซึ่งเป็นแนวโน้มสำคัญที่เกิดขึ้นทั่วโลกรวมถึงประเทศไทย จากรายงานของ UN HABITAT ในปี 2555 พบว่าในปัจจุบันอัตราส่วนของประชากรทั่วโลกที่อาศัยอยู่ในเขตพื้นที่เมือง (Urban) มีอัตราสูงกว่าในเขตพื้นที่ชนบท (Rural) เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ และคาดการณ์ว่าการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวจะเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องและรวดเร็ว ปัญหาเมืองจึงกลายเป็นปัญหาสำคัญที่ส่งผลกระทบถึงการพัฒนาในมิติอื่นๆ เช่น สุขภาพ เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม


ภายใต้ความท้าทายดังกล่าว นักคิดและนักพัฒนาทั่วโลกกลับเห็นว่า เมืองควรถูกมองว่าเป็นส่วนหนึ่งของทางแก้ไข มากกว่าการยอมจำนนกับปัญหา ดังนั้น “การฟื้นฟูเมือง” (Urban Renewal) จึงน่าจะเป็นทางออกที่จะตอบรับการขยายตัวของประชากรในเขตเมืองได้ดีกว่าการขยายพื้นที่เมืองออกไปในแนวราบ ที่สร้างความสิ้นเปลืองในการขยายโครงข่ายสาธารณูปโภค ปัญหาการจราจรติดขัดอันเนื่องมาจากการสัญจรโดยรถยนต์เป็นหลัก และปัญหาสิ่งแวดล้อมจากการรุกล้ำพื้นที่เกษตร โดยการฟื้นฟูเมืองนี้เป็นการพัฒนาเมืองที่เน้นวิธีการพลิกฟื้นพื้นที่ชั้นในของเมืองให้มีคุณภาพ และสามารถตอบรับกับความต้องการของผู้ใช้สอยมากยิ่งขึ้น โดยความร่วมมือระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน เพื่อความยั่งยืนของเมืองและสุขภาวะของผู้คนที่อยู่อาศัยในเมืองนั้น

 

ตัวอย่างโครงการฟื้นฟูเมืองของมหานคร และเมืองใหญ่ทั่วโลกมีให้เห็นอยู่เสมอ ไม่ว่าจะเป็นการพลิกฟื้นพื้นที่ของ “กรุงลอนดอน” ฝั่งตะวันออกเพื่อรองรับมหกรรมกีฬาโอลิมปิค  ด้วยการปรับย่านอุตสาหกรรมเสื่อมโทรมที่เต็มไปด้วยมลพิษ ให้กลายเป็นเมืองใหม่ที่เต็มไปด้วยพื้นที่สีเขียวขนาดใหญ่ พรั่งพร้อมไปด้วยความทันสมัยและสะดวกสบาย การพัฒนาพื้นที่โกดังเก่าและที่อยู่อาศัยของชาวต่างชาติเมื่อครั้งยังเป็นอาณานิคมของ “กรุงเซี่ยงไฮ้” ให้กลายเป็นย่านพาณิชยกรรมที่ทันสมัย และสามารถสร้างเศรษฐกิจใหม่ได้ด้วยกิจกรรมการท่องเที่ยว การพัฒนาพื้นที่โรงงานยาสูบเก่าของ “กรุงไทเป” ให้เป็นศูนย์ศิลปวัฒนธรรมสร้างสรรค์ เพื่อส่งเสริมกิจกรรมของศิลปินท้องถิ่นและตอบรับนโยบายเมืองสร้างสรรค์ การพัฒนาฟื้นฟูพื้นที่ริมแม่น้ำใน “กรุงโซล” ให้เป็นพื้นที่สาธารณะที่ตอบรับการใช้งานของชาวเมือง หรือการอนุรักษ์ย่านต่างๆ ในเขตเมืองชั้นในของ “สิงคโปร์” เพื่อรักษาความเป็นมาและเรื่องราวต่างๆ ตามร่องรอยของสถาปัตยกรรมเก่าแก่ไว้ควบคู่กับความศิวิไลซ์ของเมือง

 

เห็นได้ว่า แต่ละเมืองต่างมีกลยุทธ์ในการฟื้นฟูเมืองที่ใกล้เคียงกัน คือการหันกลับมาพัฒนาพื้นที่ชั้นในของตัวเมือง เพื่อให้เกิดการใช้ประโยชน์จากที่ดินให้คุ้มค่ามากที่สุด ซึ่งวิธีการที่นำมาใช้ในการดำเนินโครงการฟื้นฟูเมืองมี 3 รูปแบบได้แก่

 

การรื้อถอนและสร้างขึ้นมาใหม่ (Urban Redevelopment)

การ ฟื้นฟูเมืองในพื้นที่ที่สภาพทางเศรษฐกิจ สังคม และสภาพแวดล้อมยากเกินกว่าจะแก้ไขปรับปรุง จึงจำเป็นที่จะต้องรื้นถอนอาคารและโครงสร้างพื้นฐานที่มีอยู่เดิม เพื่อก่อสร้างขึ้นมาใหม่เพื่อตอบรับวัตถุประสงค์ของการฟื้นฟูพื้นที่นั้นๆ

การแก้ไขปรับปรุงพื้นที่ (Urban Rehabilitation)

การปรับเปลี่ยนการใช้สอยของอาคารหรือพื้นที่ เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการใช้ประโยชน์ที่ดิน

การอนุรักษ์ (Urban Conservation)

การเก็บรักษาและพัฒนาสภาพแวดล้อมทางกายภาพของย่านเก่าอันมีคุณค่า ให้ดูดีมีระเบียบและสอดรับกับวิถีชีวิตสมัยใหม่

 

 

ในปี 2558 ประเทศไทยจะก้าวสู่ยุคประชาคมอาเซียน กรุงเทพฯ จะกลายเป็นมหานครที่มีบทบาทสำคัญแห่งภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ แต่การพัฒนาเมืองของกรุงเทพฯ ยังเป็นการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าโดยการ “ขยายเมือง” ออกไป เพื่อรองรับจำนวนประชากรที่เพิ่มขึ้น นำมาซึ่งปัญหามากมายจากการใช้ประโยชน์ที่ดินที่ไม่คุ้มค่า ความสิ้นเปลืองในการลงทุนด้านการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานย่านชานเมือง ปัญหาจราจรจากการสัญจรด้วยรถยนต์จำนวนมาก และปัญหาสิ่งแวดล้อมจากการรุกล้ำพื้นที่เกษตรกรรม ในขณะที่พื้นที่จำนวนมหาศาลในเขตเมืองชั้นในถูกปล่อยทิ้งไว้ ไม่ว่าจะเป็นพื้นที่ว่างร้างของภาคเอกชน พื้นที่กรรมสิทธิ์ผืนใหญ่ของภาครัฐ พื้นที่ใต้ทางด่วน เป็นต้น 

 

แต่เนื่องจากการฟื้นฟูเมืองเป็นเรื่องซับซ้อน มีประชาชนและหน่วยงานเกี่ยวข้องเป็นจำนวนมาก ปัญหาสำคัญคือการขาด “กลไก” ในการประสานเชื่อมต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและทรัพยากรจากภาคียุทธศาสตร์เข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูเมืองอย่างเป็นระบบ ปรากฏการณ์เช่นนี้ส่งผลให้การพัฒนาถูกแยกเป็นส่วนๆ และกลายเป็นภาพของความขัดแย้งในปัจจุบัน นอกจากนี้ยังมี “ข้อจำกัด” ในเชิงกฎหมาย การเงินและการลงทุนที่ทำให้การดำเนินการโครงการฟื้นฟูเมืองในประเทศไทยเป็นไปได้อย่างยากลำบาก

 

คงถึงเวลาแล้วที่กรุงเทพมหานครต้องหันกลับมาปรับกลยุทธ์ในการพัฒนาเมือง โดยควรมุ่งเน้นไปที่การส่งเสริมให้เกิดการดำเนินการโครงการฟื้นฟูเมืองอย่างเป็นรูปธรรมมากยิ่งขึ้น ทั้งนี้จำเป็นต้องมีหน่วยงานที่เป็น “แกนกลาง” ในการเชื่อมต่อภาคียุทธศาสตร์ในการดำเนินการโครงการ และจำเป็นต้องมีการพัฒนา “เครื่องมือและนวัตกรรมการฟื้นฟูเมือง” ไปพร้อมๆ กันกับการสนับสนุนให้มี “การดำเนินการโครงการนำร่อง” ในพื้นที่ยุทธศาสตร์

 

เครื่องมือและนวัตกรรมการฟื้นฟูเมืองด้านกฎหมายและข้อบัญญัติ

ผังเมืองรวม
Comprehensive Plan
แผนผัง นโยบาย และโครงการ รวมทั้งมาตรการควบคุมโดยทั่วไป เพื่อใช้เป็นแนวทางในการพัฒนา และการดำรงรักษาเมืองและบริเวณที่เกี่ยวข้องหรือชนบทในด้านการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สิน การคมนาคมและการขนส่ง การสาธารณูปโภค บริการสาธารณะ และสภาพแวดล้อม เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ของการผังเมือง
 ผังเมืองเฉพาะ
Project Plan
แผนผัง และโครงการดำเนินการเพื่อพัฒนาหรือดำรงรักษาบริเวณเฉพาะแห่ง หรือกิจการที่เกี่ยวข้อง ในเมืองและบริเวณที่เกี่ยวข้องหรือชนบท เพื่อประโยชน์แก่การผังเมือง
 ข้อบัญญัติท้องถิ่น
Local Ordinance
กฎซึ่งออกโดยอำนาจนิติบัญญัติของราชการส่วนท้องถิ่น เช่น เทศบัญญัติ ข้อบังคับสุชาภิบาล ข้อบัญญัติจังหวัด ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร หรือข้อบัญญัติเมืองพัทยา เป็นต้น ทั้งนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถใช้ข้อบัญญัติท้องถิ่นเป็นเครื่องมือกำหนดรายละเอียดในการก่อสร้างอาคาร และการใช้ประโยชน์ที่ดิน เพิ่มเติมจากที่กฎหมายกำหนดไว้ได้
 การจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาพื้นที่
Land Readjustment
การดำเนินการพัฒนาที่ดินหลายแปลงโดยการวางผังจัดรูปที่ดินใหม่ ปรับปรุงหรือจัดการโครงสร้างพื้นฐาน และการร่วมรับภาระและกระจายผลตอบแทนอย่างเป็นธรรม ทั้งนี้โดยความร่วมมือระหว่างเอกชนกับเอกชนหรือเอกชนกับรัฐ เพื่อให้เกิดการใช้ประโยชน์ที่ดินที่เหมาะสมยิ่งขึ้นในด้านการคมนาคม เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อมและชุมชน และเป็นการสอดคล้องกับการผังเมือง
 การจัดสรรกรรมสิทธิ์เพื่อการฟื้นฟูเมือง
Urban Redevelopment
การดำเนินการพัฒนาที่ดินหลายแปลงโดยการวางผังจัดรูปที่ดินใหม่ และปรับปรุงหรือจัดการโครงสร้างพื้นฐาน โดยมีการร่วมรับภาระอย่างเป็นธรรมเช่นเดียวกับการจัดรูปที่ดิน แต่การกระจายผลตอบแทนและกรรมสิทธิ์ในการครอบครอง อาจกระทำในรูปกรรมสิทธิ์เหนืออาคารชุด
 อัตราส่วนของพื้นที่อาคารคลุมดินต่อพื้นที่ดิน
Building Coverage Ratio (BCR)
อัตราส่วนของพื้นที่ดินที่ใช้เป็นที่ตั้งอาคารที่ไม่ได้เป็นที่ว่างอันปราศจากสิ่งปรกคลุมต่อพื้นที่ดินที่ใช้เป็นที่ตั้งอาคาร โดยข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครกำหนดให้มีค่าต่ำกว่า 70% สำหรับอาคารอยู่อาศัย และ 90% สำหรับห้องแถว ตึกแถว อาคารพาณิชย์ โรงงาน อาคารสาธารณะและอาคารอื่นที่ไม่ได้ใช้เป็นที่อยู่อาศัย
 อัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน
Floor Area Ratio (FAR)
อัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมทุกชั้นของพื้นที่อาคารทุกหลังต่อพื้นที่ดินที่ใช้เป็นที่ตั้งอาคาร มักถูกใช้เป็นเครื่องมือควบคุมความหนาแน่นของการใช้ประโยชน์ที่ดิน และเป็นดัชนีบ่งบอกสิทธิในการพัฒนาที่ดิน
 

อัตราส่วนของพื้นที่ว่างต่อพื้นที่อาคารรวม
Open Space Ratio (OSR)

อัตราส่วนของที่ว่างอันปราศจากสิ่งปกคลุมของพื้นที่ดินที่ใช้เป็นที่ตั้งอาคารต่อพื้นที่อาคารรวมทุกชั้นของอาคารทุกหลังที่ก่อสร้างในที่ดินแปลงเดียวกัน

 การกำหนดเงื่อนไขให้สามารถเพิ่มอัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน
FAR Bonus
การสร้างแรงจูงใจให้การพัฒนาเมืองเป็นไปตามแนวทางที่ตั้งไว้ โดยกำหนดเงื่อนไขให้สามารถเพิ่มอัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน (FAR) ได้ในสัดส่วนที่กำหนดสำหรับการก่อสร้างอาคารที่ปฎิบัติตามเงื่อนไขนั้น
 การโอนถ่ายสิทธิในการพัฒนา
Transfer of Development Rights (TDR)
การโยกย้ายสิทธิในการพัฒนาที่ดินบางส่วนของที่ดินแปลงหนึ่งไปยังที่ดินอีกแปลงหนึ่ง ซึ่งโดยมากมักจะใช้เป็นเครื่องมือในการดำเนินโครงการฟื้นฟูเมือง เพื่อประโยชน์ในการอนุรักษ์อาคารประวัติศาสตร์ หรือเพิ่มพื้นที่โล่งว่างที่จำเป็นในเมือง

เครื่องมือและนวัตกรรมการฟื้นฟูเมืองด้านองค์กร

บรรษัทพัฒนาเมือง
Urban Development Corporation
องค์กรที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายเพื่อดำเนินโครงการพัฒนาและฟื้นฟูเมืองโดยเฉพาะ และมีความคล่องตัวในการดำเนินงานมากกว่าหน่วยงานภาครัฐทั่วไป ภายใต้กรอบนโยบายที่ภาครัฐกำหนดไว้

เครื่องมือและนวัตกรรมการฟื้นฟูเมืองด้านความร่วมมือ การเงินและการลงทุน

ความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน
Public Private Partnership (PPP)
รูปแบบการดำเนินงานแบบหุ้นส่วนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน ในการดำเนินโครงการบริการสาธารณะ เพื่อเพิ่มความสามารถในการระดมทุน กระจายความเสี่ยงในการลงทุน และเพิ่มประสิทธิภาพในการให้บริการ
ความร่วมมือระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และชุมชน
Public Private Community Partnership (PPCP)
รูปแบบการดำเนินโครงการแบบพหุภาคีเช่นเดียวกับ PPP แต่เน้นการมีส่วนร่วมชองชุมชนเพิ่มเติมขึ้นมา
กองทุนพัฒนาเมือง
Urban Development Fund
กองทุนที่ตั้งขึ้นเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการระดมทุนของภาครัฐและภาคเอกชนในการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานในเมือง โดยมีการลงทุนทั้งในรูปแบบตราสารหนี้และตราสารทุน
การลงทุนเพื่อสังคม
Social Impact Investment
การลงทุนในธุรกิจและกองทุนที่เน้นการสร้างผลตอบแทนด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมที่วัดได้พร้อมกับผลตอบแทนด้านการเงิน โดยลงทุนทั้งในรูปแบบตราสารหนี้และตราสารทุนทั่วไปและธุรกิจเงินร่วมลงทุน (venture capital)
ชุมชนละหลัง
Adopt an Old House
โครงการสนับสนุนให้เกิดการอนุรักษ์อาคารที่มีความสำคัญทางประวัติศาสตร์ หรือมีคุณค่าเชิงสถาปัตยกรรม ศิลปวัฒนธรรมและสังคม ภายใต้ความร่วมมือของภาคเอกชนและชุมชน โดยภาคเอกชนจะเป็นผู้สนับสนุนค่าใช้จ่ายในการอนุรักษ์อาคาร ภายใต้กรอบแนวคิดความรับผิดชอบทางสังคมเชิงบรรษัท (CSR) เพื่อการใช้งานที่เป็นสาธารณประโยชน์ หรือกึ่งสาธารณประโยชน์ของชุมชน
การระดมทุนมวลชน
Crowd Funding
การระดมเงินทุนจากเครือข่ายของนักลงทุนรายย่อยจำนวนมากที่เป็นประชาชนทั่วไปหรือคนที่สนใจที่ต้องการลงทุนในแนวคิดและผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ โดยระดมทุนผ่านทางอินเทอร์เน็ต

เครื่องมือและนวัตกรรมการฟื้นฟูเมืองด้านการสื่อสารสาธารณะ

เว็บท่าสำหรับชุมชน
Community Web Portal
เว็บไซต์ที่ถูกออกแบบมาให้ใช้งานสำหรับสมาชิกในชุมชนที่อยู่อาศัย เป็นเครื่องมือในการสื่อสารสองทาง สร้างความร่วมมือและมีส่วนร่วมให้เกิดขึ้นในชุมชน โดยสมาชิกในชุมชนสามารถ รับรู้ขอมูลและความเคลื่อนไหวในชุมชน เสนอ แนะนำ และติดตามโครงการหรือกิจกรรมที่พัฒนาให้ชุมชนดีขึ้น
SMS ชุมชน
Community SMS
ระบบการส่งข้อความสั้นผ่านระบบออนไลน์ถึงโทรศัพท์มือถือของสมาชิกในชุมชน ซึ่งสามารถส่งข้อความที่สำคัญและจำเป็นถึงผู้รับได้ทั้งหมดในครั้งเดียวโดยผู้ส่งไม่ต้องพิมพ์ข้อความซ้ำกันหลายๆ ครั้ง

เครื่องมือและนวัตกรรมการฟื้นฟูเมืองด้านอื่นๆ

การพัฒนาพื้นที่รอบสถานีขนส่งมวลชน
Transit Oriented Development (TOD)
การพัฒนาเมืองที่มุ้งเน้นการพัฒนาพื้นที่รอบสถานีเปลี่ยนถ่ายระบบขนส่งมวลชนให้เป็นพื้นที่ที่มีความหนาแน่นในการใช้ประโยชน์ที่ดินสูง เพื่อลดอัตราการใช้รถยนต์ส่วนตัว และสนับสนุนการใช้ระบบขนส่งมวลชนในการสัญจร
การพัฒนาพื้นที่แบบผสมผสาน
Mixed-use Development
รูปแบบของการพัฒนาเมืองที่เน้นการผสมผสานระหว่างการใช้ประโยชน์พื้นที่ในรูปแบบต่างๆ อาทิ  ที่อยู่อาศัย  พาณิชยกรรม  สำนักงาน  และพื้นที่สันทนาการเข้าด้วยกันอยางผสมผสาน
การพัฒนาที่อยู่อาศัยราคาต่ำกว่าตลาด
Affordable Housing Development
การพัฒนาที่อยู่อาศัยที่ราคาต่ำกว่าท้องตลาด เพื่อส่งเสริมให้มีที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อยในเขตเมืองชั้นใน เพื่อลดปัญหาการขยายตัวสู่ชานเมือง